von Gregor Grienig

Die Europäische Union (EU) verfügt über ein mächtiges Instrument – die Strukturfonds –, um die strukturellen Unterschiede zwischen den Regionen Europas auszugleichen. Denn es bestehen nicht nur große Ungleichheiten zwischen den Mitgliedsländern der EU, in kultureller, demografischer und wirtschaftlicher Hinsicht, wie sich besonders im Zuge der Aufnahme zahlreicher ehemaliger Ostblockstaaten in die Gemeinschaft gezeigt hat. Sondern auch innerhalb der etablierten EU-Mitgliedsländer lassen sich große regionale Unterschiede feststellen. Dies zeigt sich unter anderem an einer sehr unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedeutung der Regionen.

Die EU-Strukturfondsförderung ist ein tragender Bestandteil der gesamteuropäischen Kohäsionspolitik, die sich zum Ziel gesetzt hat, die "harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes" (Artikel 158 EG-Vertrag) zu fördern und die "Unterschiede in den Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und der Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete", zu verringern. In der aktuellen Förderperiode von 2007 bis 2013 werden etwa 35 Prozent der gesamten EU-Fördermittel für die Angleichung von den regionalen Entwicklungsständen verwendet. Es handelt sich um Fördergelder in der Höhe von etwa 348 Milliarden Euro.

Die Ziele der Regionalförderung unterscheiden sich

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), Europäischer Sozialfonds (ESF) und Kohäsionsfonds heißen die wichtigen Europäischen Strukturfonds, durch die EU-Mittel gebündelt und ihrem Bestimmungszweck, der Förderung von Programmen und Projekten, zugeführt werden. Die strategische Aufteilung der Regionalförderung wird durch die Einordnung aller europäischen Regionen zu Zielkategorien geregelt, sogenannten "Objectives". Hinsichtlich der "Objectives" wird hauptsächlich zwischen "Konvergenz", "Regionaler Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" und "Territorialer Zusammenarbeit" unterschieden. Die jeweilige Zuordnung wirkt sich in erster Linie auf die Höhe der Fördergelder aus, aber auch auf die Programme und Projekte, die als förderfähig eingestuft werden.

Im Folgenden werden die unterschiedlichen Ziele der Regionalförderung beschrieben:

• Bei Regionen, die nach dem Konvergenzziel gefördert werden sollen, handelt es sich um solche mit einem strukturellen Entwicklungsrückstand gegenüber der übrigen EU. Gemessen wird dieser Rückstand an der Wirtschaftskraft: Regionen mit einem Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt von weniger als 75 Prozent des Durchschnitts der EU-25 Staaten fallen unter das Konvergenzziel. Es sind vornehmlich die Regionen der neuen EU-Beitrittsländer sowie Regionen in Spanien, Portugal und Griechenland. Zudem zählen die gesamten neuen deutschen Bundesländer sowie die Region Lüneburg zu den Konvergenzregionen. Das Budget für die regionale Entwicklung in diesen Regionen ist überaus umfangreich: Es beträgt 81,5 Prozent des gesamten Budgets für die EU-Strukturpolitik.

• Alle übrigen Regionen der EU werden unabhängig von strukturellen Problemen nach dem Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" gefördert, wobei die Förderintensität weit niedriger ist. Durch die Fördermittel sollen die sozialen und wirtschaftlichen Umbrüche gemeistert werden, die durch die Anpassungen an eine globalisierte und wissensbasierte Gesellschaft entstehen können. 16 Prozent der EU-Strukturmittel werden im Rahmen dieses Ziels aufgewendet.

• Des Weiteren können noch Programme im Rahmen des Ziels der "Territorialen Zusammenarbeit" gefördert werden. Förderungen aus diesem Topf werden für Projekte mit interregionaler Zusammenarbeit vergeben, die sich vornehmlich in den Grenzregionen der Länder befinden. Die Finanzmittel hierfür betragen immerhin 2,5 Prozent der gesamten EU-Ausgaben für die Strukturpolitik.

Die Förderhöhe: klare Regeln und viele Ausnahmen

Die Höhe der konkreten Fördersumme für eine Region wird nach einer Vorschrift berechnet, die als "Berlin-Formel" bekannt ist. Dieser sich auf die Bevölkerungszahl beziehende mathematische Algorithmus wird zusätzlich maßgeblich vom regionalen Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt und durch die Arbeitslosenzahl in der Region beeinflusst. Ein Wohlstandsfaktor passt die errechneten Fördersummen dem nationalen Wohlstandsniveau an - ein umstrittener Faktor, der zu großen Unterschieden zwischen de facto vergleichbaren Regionen in unterschiedlichen Ländern führen kann. Von dieser Berechnungsregel gibt es zahlreiche regionalspezifische Ausnahmen, durchgesetzt von den jeweiligen Mitgliedsländern am Verhandlungstisch. Diese "systemwidrigen Sonderregelungen", wie sie von Gesa Miehe-Nordmeyer, einer Expertin auf dem Gebiet der EU-Förderung, bezeichnet werden, sind dem Einstimmigkeitsprinzip bei EU-Entscheidungen geschuldet, das in letzter Konsequenz oft zu zähen Verhandlungen mit zahlreichen Seitenvereinbarungen führt.

Alle empfangenen EU-Strukturfördergelder müssen vom Empfängerland kofinanziert werden: Der empfangende Staat muss einen eigenen Teil zur bewilligten Fördersumme hinzugeben, die dann letztendlich auch dem zu fördernden Projekt oder Programm zugutekommt. Diese Regel soll helfen, reine Mitnahmeeffekte der Fördergelder zu vermeiden und einen Anreiz zur effizienten Auswahl und Betreuung der Förderprojekte zu bieten. In den Regionen, die mit dem Ziel "Konvergenz" gefördert werden, beläuft sich die Kofinanzierung auf 25 Prozent, in Regionen, die mit dem Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" gefördert werden, auf 50 Prozent, für Mittel aus den Kohäsionsfonds für "Territoriale Zusammenarbeit" auf 15 Prozent. Auch von dieser Regel bestehen zahlreiche Ausnahmen, insbesondere in den neuen Beitrittsländern, in denen weitaus geringere Kofinanzierungssätze vereinbart wurden.

Wenn Regionen die Kriterien einer Konvergenzregion nicht mehr erfüllen, laufen die Förderungen nach sogenannten "Sunset" (Sonnenuntergang)-Regelungen zeitlich gestaffelt aus. In Deutschland werden zur nächsten Förderperiode die Regionen Brandenburg Südwest, Leipzig, Halle und Lüneburg den Kreis der deutschen Konvergenzregionen verlassen und entsprechend weniger Fördermittel erhalten. Die Kompensation dieses massiven Rückgangs an Fördermitteln ist eine schwierige Herausforderung der kommenden Jahre. Gerade für die neuen Bundesländer bedeuten diese Veränderungen den Verlust von vielen Milliarden Euro für Wirtschaftsförderung und Infrastrukturausbau.

Strukturförderung und der demografische Wandel

Die EU-Strukturfondsförderung verläuft nach dem Prinzip der Umverteilung von Geldern von wohlhabenden hin zu bedürftigen Regionen. Verpflichtungsgemäß zahlen alle Regionen etwas mehr als ein Prozent ihres Bruttonationaleinkommens an die EU, doch der Rückfluss von Fördergeldern ist davon unabhängig. Kritiker dieses Verteilungsalgorithmus verweisen darauf, dass die interregionale Umverteilung finanzieller Mittel wichtige Anpassungsprozesse in den geförderten Regionen verzögert und darüber hinaus starke Umverteilungen auch die Entwicklung in den Geberregionen hemmen können.

Im Sinne der gesamteuropäischen Kohärenz erscheint jedoch die Frage ausschlaggebender, ob die aufgebrachten Fördermittel effizient eingesetzt werden, um einen nachhaltigen regionalen Mehrwert in den geförderten Regionen zu generieren. Dem Anschein nach können viele Förderziele auch langfristig nicht erreicht werden, da diese Ziele auf unrealistischen Einschätzungen der regionalen Potenziale beruhen. Im Vorfeld der Förderentscheidungen sollten daher immer realistische Kosten-Nutzen-Abwägungen vorgenommen werden. Nicht um jeden Preis darf versucht werden, in strukturell, geografisch und demografisch benachteiligen Regionen wirtschaftliches Wachstum zu schaffen. Förderprogramme sollten natürlich versuchen, Regionen zukunftsfähig zu machen, sich hierbei jedoch eng an den regionalen Gegebenheiten orientieren. In vielen Regionen bedeutet das: sinnvolle Strategien zur Dämpfung der Folgen des demografischen Wandels anzuwenden.

Besonders in Ostdeutschland und den neuen osteuropäischen Beitrittsländern, sowie im Süden Italiens und den nördlichen Regionen Spaniens und Portugals wird der demografische Wandel sehr wahrscheinlich mit massiven Bevölkerungsrückgängen einhergehen. Die Folgen von Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung, insbesondere der Verlust von Erwerbspersonen müssen bei der Regionalförderung berücksichtigt werden: Denn der demografische Wandel kann das Entwicklungspotenzial der Regionen aber auch die Anforderungen an Förderin-halte nachhaltig verändern.

Herausforderungen der zukünftigen EU-Strukturförderung

Eine nachhaltig erfolgreiche europäische Kohäsionspolitik muss sich daher im zunehmenden Maße mit den Auswirkungen der sehr unterschiedlichen demografischen Entwicklungen in den europäischen Regionen befassen. Gerade Regionen mit schweren, dauerhaften demografischen Nachteilen müssen ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken. Hier stellt sich weniger die Frage, wie Wachstum initiiert, sondern wie Lebensqualität langfristig gesichert werden kann. Dazu gehören Lebensumstände und Perspektiven, die die verbleibenden Menschen für ihre Region begeistern und damit die schrumpfende Bevölkerung stabilisieren können, Wirtschaftsbedingungen, die die regionale Produktivkraft optimal nutzen, sowie Arbeitsbedingungen, unter denen sich die Motivation und Innovationsfähigkeit bis ins fortgeschrittene Alter bewahren lässt.

Diese Erkenntnisse zu berücksichtigen, bedeutet jedoch auch eine Abkehr von dem aktuellen Verteilungsmechanismus, der die Förderbedürftigkeit von Regionen ausschließlich nach aktuellen wirtschaftlichen Kennzahlen ermittelt. Denn Fachkräftemangel sowie sinkende Steuereinnahmen, langfristig sinkende Kaufkraft, überproportional anwachsende Kosten für Verwaltung und Infrastruktur sowie steigende Ausgaben im Bereich der Sozialleistungen, der Pflege- und Medizinversorgung betreffen jedoch auch Regionen, deren aktuelle Wirtschaftskraft im europäischen Vergleich recht hoch ist.

Zukünftig sollten zusätzlich aussagekräftige Demografieindikatoren als Umverteilungskriterien mit in den Verteilungsmechanismus einfließen. Solch eine Anpassung des Förderalgorithmus kann den besonders von Bevölkerungsrückgang und Alterung betroffenen Regionen helfen, ihre Zukunftsfähigkeit zu erhalten – sinnvolle Strategien für den Umgang mit dem demografischen Wandel vorausgesetzt. Mit der Stärkung des Subsidiaritätsprinzips wurde in dieser Hinsicht schon viel auf den Weg gebracht, da mittlerweile die Mitgliedsländer selbst über die interne Verteilung der empfanden Förderungen entscheiden können. Die Länder erhalten damit zusätzlichen Gestaltungsspielraum, denn es steht ihnen frei, die zugeordneten Mittel regional zu konzentrieren oder auch bestimmte Gebiete von der Förderung auszuschließen. Die damit einhergehenden Möglichkeiten der Förderung von Clustern, Wachstumspolen und auch die Konzentration auf nachhaltige, regional angepasste Strategien sind eine wichtige Grundvoraussetzung für eine innovative Reaktion auf den demografischen Wandel.

Für die Förderperiode 2014 bis 2020 muss die Entscheidung getroffen werden, wie die EU zukünftig Fördermittel über einem Kontinent verteilen will, der nicht nur wirtschaftlich sehr heterogen ist, sondern auch in seiner Bevölkerungsentwicklung regional höchst unterschiedlich ist. Es sollte offen diskutiert werden, inwieweit Regionen, die besonders stark vom demografischen Wandel betroffen sein werden, auch bei der Umverteilung von Fördergeldern besonders berücksichtigt werden sollten.

Literatur / Links

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Miehe-Nordmeyer, Gesa (2007):Optionen zur Weiterentwicklung der EU-Strukturpolitik, In: Wirtschaftsdienst 2007/10, Springer, Berlin.

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Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (2009): Kurzfassung Forschungsprojekt I D 4 - 15/07 Zukunft der EU-Strukturpolitik im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie. Mannheim. ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/gutachten/BMWI-Strukturpolitik-Kurzfassung20090213.pdf (abgerufen am 22.07.2010).

Stand: September 2010

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