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von John F. May

Politische Führer haben sich zu allen Zeiten für die Größe und Zusammensetzung ihrer Bevölkerungen interessiert und versucht, auf diese Einfluss zu nehmen. Im 20. Jahrhundert haben politische Maßnahmen zur Steuerung der Bevölkerungsentwicklung immer wieder kontroverse Diskussionen ausgelöst.
Mit „World Population Policies“ hat John May, von 2008 bis 2012 leitender Demograf der Weltbank und seit mehr als 30 Jahren im Feld weltweiter Bevölkerungspolitik tätig, ein informatives Buch zu Geschichte, Maßnahmen und Ergebnissen weltweiter Bevölkerungspolitik vorgelegt. Angesichts des thematisch und ideologisch komplexen Themas, ist es mit zirka 300 Seiten zwar umfangreich, aber nicht unangemessen lang geraten. May betrachtet in seinem Buch die Zeit seit 1950, lässt dabei die Länder des ehemaligen Ostblocks aber weitgehend außer Acht.
May führt zunächst in die gegenwärtigen Trends der globalen Bevölkerungsentwicklung ein. So erfährt auch der demografisch nicht umfassend informierte Leser, dass die Länder der Welt vor höchst unterschiedlichen demografischen Herausforderungen stehen. Das Spektrum reicht von einem noch immer sehr starken Bevölkerungswachstum in vielen Ländern Afrikas bis hin zu alternden und schrumpfenden Bevölkerungen, etwa in Deutschland oder Japan.
In einem weiteren Kapitel analysiert der Autor die Rahmenbedingungen von Bevölkerungspolitik im Laufe der Zeit. Bevölkerungspolitische Maßnahmen definiert May als alle staatlichen Anstrengungen, um „Unausgewogenheiten zwischen der demografischen Entwicklung auf der einen und sozialen, ökonomischen und politischen Zielen auf der anderen Seite zu adressieren“. Es liegt auf der Hand, dass es stets auch eine ideologische Frage war, was als „unausgewogen“ verstanden beziehungsweise ob und mit welchen Mitteln es politisch bearbeitet wurde. May macht hier mit Erläuterungen zu bevölkerungsrelevanten Theorien und Denkansätzen klar, dass in der Vergangenheit weniger ein Wissen um Zusammenhänge zwischen Demografie und ökonomischer Entwicklung, sondern in hohen Maß der Glaube an unterschiedliche Theorien und Paradigmen die Grundlage für bevölkerungspolitische Interventionen lieferte.
Hohes Bevölkerungswachstum führte in den 1950er Jahren dazu, dass Japan, Indien und Ägypten als erste Staaten versuchten, die hohen Kinderzahlen zu senken. Die Erfolge von Familienplanungsprogrammen haben schließlich nach Mays Ansicht dazu geführt, dass sich diese überall auf der Welt verbreiteten, so dass man seit den 1960er Jahren von einer „Weltbevölkerungspolitik“ sprechen kann.
Die beiden Hauptkapitel des Buches beschreiben ausführlich die verschiedenen Phasen und Maßnahmen dieser Weltbevölkerungspolitik. Die Ziele der internationalen Akteure – etwa Staaten, NGOs, internationale Agenturen und private Lobbygruppen – können dabei nicht unabhängig von übergreifenden Bevölkerungsparadigmen gesehen werden, die sich mit der Zeit veränderten. In einer frühen Phase, etwa von Mitte der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre, als die weltweite Wachstumsrate ihr Maximum erreichte, verfocht die internationale Gemeinschaft Familienplanungsprogramme, um die sozioökonomische Situation in Entwicklungsländern zu verbessern. Dabei gingen die Regierungen jedoch oft mit wenig Rücksicht auf Kultur und Traditionen der Bevölkerungen vor. 1977 existierten schließlich für drei Viertel der Bevölkerung in Entwicklungsländern Programme, um das Bevölkerungswachstum zu bremsen, die allerdings gemischte Ergebnisse hervorbrachten.
Nach der Weltbevölkerungskonferenz von Bukarest im Jahr 1974 entwickelte sich allmählich ein neuer Ansatz, wonach hohe Kinderzahlen nicht allein durch Familienplanungsprogramme, sondern durch eine breiter angelegte ökonomische und soziale Entwicklung reduziert werden sollten. Kritiker stellten die ethische Basis herkömmlicher Bevölkerungsprogramme zunehmend in Frage und verlangten von den Bevölkerungsplanern, die betroffenen Menschen mit einzubeziehen. Es entwickelte sich ein breiteres Verständnis für die Lebenssituation der Menschen in den ärmeren Ländern, wenngleich der Glaube an die staatliche Planbarkeit von gesellschaftlichem Fortschritt in dieser Phase ungebrochen war.
In den 1980er Jahren schwand dieser Glaube an Top-Down-Lösungen allmählich. Neue NGOs und private Organisationen traten auf den Plan. Sie verfolgten dezentrale Ansätze von Familienplanung mit mehr Respekt für lokale Werte und kulturelle Traditionen, forderten eine partizipative Politik. Quantitativen Zielmarken des Bevölkerungswachstums oder der Kinderzahlen wurde eine Absage erteilt. Deshalb setzten sich verschiedene Länder ganz unterschiedliche bevölkerungs- und sozialpolitische Ziele. Manche legten einen Fokus auf die Verbesserung gesundheitlicher Versorgung, andere auf die Stärkung von Frauenrechten. Diese Phase internationaler Politik litt auch unter ideologischen Konfrontationen. So gewannen „Pro-Life-Organisationen“, die aus religiösen oder ethischen Gründen Maßnahmen zur Familienplanung generell ablehnten, zunehmend Einfluss. Auch die immer stärkere Betonung individueller reproduktiver Rechte gegenüber staatlichen Zielen führte dazu, dass demografische Aspekte gesellschaftlicher Entwicklung mehr und mehr von der weltpolitischen Agenda verschwanden und in den im Jahr 2001 formulierten Millenium-Entwicklungszielen schließlich gar nicht mehr vorkamen.
Erst in der jüngeren Vergangenheit gibt es, wie May erläutert, wieder eine größere Unterstützung für bevölkerungspolitische Interventionen. Das liegt auch daran, dass der Zusammenhang zwischen demografischer und sozioökonomischer Entwicklung heute besser verstanden ist. Die enormen wirtschaftlichen Erfolge asiatischer Staaten, unter anderem dank reduzierter Geburtenraten, haben zur Theorie der „Demografischen Dividende“ geführt. Dies hat makrodemografische Politikansätze, die eine Verlangsamung des Bevölkerungswachstums als notwendige Basis für wirtschaftliche Entwicklung sehen, im öffentlichen Diskurs rehabilitiert.
Etwas mager fällt, mit nur 30 der 300 Seiten, der Abschnitt über Bevölkerungspolitik in den entwickelten Staaten der Welt aus. Dabei werden dort die Herausforderungen einer Fertilität weit unterhalb des Bestandserhaltungsniveaus, der Alterung der Bevölkerung und zunehmender Migration immer drängender. Der Autor entschuldigt die Kürze dieses Abschnitts in gewisser Weise damit, dass Programme zur Geburtensteigerung keine großen Erfolge erzielt hätten und Versuche, die Alterung von Bevölkerungen politisch zu gestalten noch in ihren Kinderschuhen steckten. Der Diskussion um eine moderne Familienpolitik, die Ausgestaltung von Renten- und Gesundheitssystemen in alternden Gesellschaften und unterschiedlichen Erfahrungen mit Migration und Integration hätte hier durchaus mehr Raum eingeräumt werden können.
John May schreibt sein Buch als langjähriger Funktionär einer Weltbevölkerungspolitik und nicht als deren Kritiker. So liest man wenig über verfehlte, gescheiterte, ethisch fragwürdige bevölkerungspolitische Maßnahmen. Auch lässt gegen Ende des Buches der Versuch, beinahe jede Sozialpolitik als Bevölkerungspolitik zu betrachten, eine gewisse Ratlosigkeit aufkommen, ob es zwischen beidem überhaupt eine Trennlinie gibt und wenn ja, wo diese verläuft.
Plausibel macht der Autor jedoch, dass Bevölkerungspolitik als Versuch ausgewogene Bevölkerungsstrukturen herzustellen oder zu erhalten, im Lauf der Jahrzehnte einiges gelernt hat. So ist heute klar, dass Familienplanungsprogramme nur im Zusammenwirken mit anderen politischen Interventionen, etwa dem Ausbau des Bildungssystems oder der Stärkung von Frauenrechten, nachhaltig wirken können. Auch müssen bevölkerungspolitische Maßnahmen heute viel stärker ethische Aspekte und individuelle Rechte der Betroffenen in den Blick nehmen, als sie es früher getan haben.
Lesern, die etwas über die Geschichte bevölkerungspolitischer Maßnahmen lernen möchten und sich für das Spannungsfeld zwischen Politik und Bevölkerungsentwicklung interessieren, gibt John Mays Buch einen ausgezeichneten Überblick. Eine Bevölkerungspolitik der Zukunft, so der Autor, muss zunehmend Verbindungen zu anderen Themen globaler Politik suchen, etwa zum Klimawandel und der ökologischen Nachhaltigkeit, zu Armutsbekämpfung, globaler Ungleichheit oder Konfliktprävention.

 

Rezension von Steffen Kröhnert, Nachdruck unter Quellenangabe (Steffen Kröhnert/ Berlin-Institut) erlaubt.




John F. May: World Population Policies. Their Origin, Evolution, and Impact. Springer, 2012. 339 Seiten. 139,05 Euro.

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