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Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung: Ein neuer Aufbruch – aber kein großer Wurf mit Weitblick

Ein neuer Aufbruch – aber kein großer Wurf mit Weitblick

Am kommenden Sonntag, dem 04. März, könnte die Hängepartie bei der Regierungsbildung ein Ende haben. Dann gibt die SPD bekannt, wie sich ihre Mitglieder entschieden haben. Sollten diese den Weg für eine Neuauflage der Großen Koalition frei machen, können Union und SPD damit beginnen, den 177 Seiten starken Koalitionsvertrag in die Tat umzusetzen. Unter der Überschrift „Ein neuer Aufbruch für Europa, eine neue Dynamik für Deutschland, ein neuer Zusammenhalt für unser Land“ findet sich ein Fahrplan für die kommenden dreieinhalb Jahre.

Zwar waren die Verhandlungen von Union und SPD zeitweise schwierig und die Spitzen der Parteien mussten mehrmals in die Verlängerungen gehen, aber die Voraussetzungen für Kompromisse waren so gut wie selten zuvor. Der seit nunmehr acht Jahren anhaltende Wirtschaftsaufschwung gepaart mit den niedrigen Zinsen für Staatsschulden sorgen für die vollen Kassen beim Staat und den Sozialversicherungen. Zusätzliches Geld für neue Vorhaben ist also reichlich vorhanden – rund 46 Milliarden Euro bis 2021.

Die derzeit gute Lage der Staatsfinanzen könnte sich aber schnell wieder eintrüben. Denn zum einen sind die Weichen für eine Zinswende bereits gestellt und die Zeiten, in denen sich Bund und Länder nahezu zum Nulltarif Geld am Kapitalmarkt leihen konnten, dürften bald der Vergangenheit angehören. Zum anderen steigen durch die Alterung der Gesellschaft in den nächsten Jahrzehnten die Ausgaben in den Sozialsystemen deutlich an. Der aktuelle Geldsegen des Staates könnte damit nicht mehr als ein fiskalisches Zwischenhoch sein.

Auch wenn die vereinbarten Mehrausgaben im Koalitionsvertrag zunächst gedeckt zu sein scheinen und die Parteien bekräftigen, dass sie auf neue Schulden verzichten wollen, stellt sich die Frage nach den langfristigen Auswirkungen der angekündigten Versprechen. Und noch wichtiger: Legen die künftigen Koalitionäre das richtige Fundament, um das Land fit für den demografischen Wandel zu machen? Das Berlin-Institut hat in diesem Sinne die wichtigsten Ergebnisse aus den Koalitionsgesprächen aus den Bereichen Bildung, Familienpolitik, Rente, Migration und ländliche Räume zusammengefasst.


Mehr Geld für Bildung und Familienpolitik

Rund elf Milliarden Euro wollen Union und SPD in die Schulen, Hochschulen und Forschung stecken. Dazu zählt auch, dass der Bund Geld für das laufende Schulsanierungsprogramm, für den Ausbau der Ganztagsschulen und für Betreuungsangebote in die Hand nehmen möchte – eigentlich Aufgabe der Länder. Damit der Bund hier trotzdem aktiv werden kann, soll das Grundgesetz geändert werden, das bislang nur eine Unterstützung finanzschwacher Kommunen vorsah.

Zudem soll das Kindergeld in zwei Teilschritten um 25 Euro pro Monat erhöht werden. Noch wichtiger für Familien dürfte aber sein, dass sich die Koalitionäre in spe darauf geeinigt haben, mehr Geld in den Kita-Ausbau zu stecken und Eltern finanziell zu entlasten – bis hin zur gebührenfreien Kita. Bis 2025 soll es darüber hinaus einen Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung für Kinder im Grundschulalter geben.

Die Investitionen in Bildung und Familienpolitik sind gerade in einer älter werdenden Gesellschaft mit weniger Kindern und Jugendlichen richtig und wichtig. Zum einen helfen sie Eltern, Erwerbstätigkeit und Familienleben mit weniger Alltagsstress zu vereinen, sie machen die Familiengründung attraktiver und steigern die Erwerbsbeteiligung – vor allem der Mütter. Zum anderen kann eine gut qualifizierte nachrückende Generation am ehesten die finanziellen Lasten einer alternden Gesellschaft schultern.


Neue Haltelinien für die Rente

Neben einer Erweiterung der Mütterrente und einer neuen Grundrente für jene, die im Alter Grundsicherung beziehen, steht vor allem ein Vorhaben im Mittelpunkt der künftigen Rentenpolitik: Die Höhe der gesetzlichen Rente soll bis 2025 nicht unter 48 Prozent des Durchschnittslohns fallen. Gleichzeitig soll bis dahin der Beitragssatz unter 20 Prozent bleiben. Notfalls sollen dafür zusätzliche Steuermittel eingesetzt werden. Bereits heute werden die eigentlich umlagefinanzierten Renten zu rund einem Drittel aus Steuermitteln finanziert – 2017 musste der Bund dafür etwa 91 Milliarden Euro aufbringen. Die wichtige Frage, wie es nach 2025 weitergeht, bleibt bislang im Unklaren. Eine Kommission soll bis 2020 dazu ein Rentenkonzept entwickeln.


Der Zeitpunkt ist geschickt gewählt
Dem aktuellen Rentenversicherungsbericht der Bundesregierung nach dürfte das Sicherungsniveau bei der gesetzlichen Rentenversicherung bis 2024 oberhalb der beschlossenen Haltelinie bleiben. Erst 2025 durchbricht es die Marke, um dann in den Folgejahren weiter zu sinken. Eine ähnliche Entwicklung, wenn auch in die entgegengesetzte Richtung, zeigt sich beim Beitragssatz.

 

Dass Union und SPD bis 2025 Garantien für das Sicherungsniveau der Rente und den Beitragssatz aussprechen, ist wenig ambitioniert. Den aktuellen Berechnungen nach dürften bei einer weitgehend normalen konjunkturellen Entwicklung beide Marken ohne größere Anstrengungen bis 2025 zu halten sein. Das eigentliche Problem der Rentenfinanzierung zeigt sich erst in den Folgejahren, wenn die stark besetzten Jahrgänge der Babyboomer in Ruhestand gehen. Das Niveau dürfte dann im Jahr 2031 mit 44,6 Prozent deutlich unter den für 2025 angepeilten Wert fallen. Auch die Beiträge machen an der Haltelinie für 2025 keineswegs halt und könnten bis 2031 auf rund 22 Prozent steigen.

Dass die künftigen Koalitionäre sich bei der Rente nur bis zum Jahr 2025 festlegen, hat also einen triftigen Grund: Sie wollen die eigentlichen Herausforderungen der nahen Zukunft zumindest für diese Koalitionsperiode ausblenden. Denn würden sie etwa die Garantien nur um fünf weitere Jahre verlängern, dürfte es für die Steuerzahler teuer werden. Im Jahr 2030 könnten ersten Berechnungen zufolge rund 30 Milliarden zusätzliche Steuermittel notwendig werden, um Beitragssatz und Sicherungsniveau an den Haltelinien zu stabilisieren.

Wie es nach 2025 weitergeht, soll nun zunächst eine neue Rentenkommission erarbeiten. Auch ihr bleiben im Wesentlichen nur drei Stellschrauben: weniger Rente, höhere Beiträge oder Steuerzuschüsse sowie länger arbeiten. Wie bisher dürfte es auf einen Mix aus allen drei Optionen hinauslaufen. Die Gefahr ist jedoch groß, dass die Lasten der Alterung noch stärker als bisher auf jüngere Genrationen verlagert werden.


Weniger Zuwanderung, aber mehr Fachkräfte

Die letzte Legislaturperiode war maßgeblich durch die hohe Zuwanderung nach 2014 geprägt. Ein ähnliches Szenario möchten Union und SPD in Zukunft vermeiden. Im Saldo werde die jährliche Zuwanderung ohne Erwerbsmigration „die Spanne von 180.000 bis 220.000 Menschen nicht übersteigen“, heißt es dazu im Koalitionsvertrag. Familiennachzug für Menschen mit subsidiärem Schutz soll ab Mitte 2018 auf 1.000 Personen pro Monat begrenzt werden. Auf europäischer Ebene wollen sich die künftigen Koalitionäre dafür stark machen, das Dublin-Verfahren zu reformieren und eine „faire“ Verteilung zwischen den Ländern einzuführen. Die Anwerbung von Fachkräften soll hingegen vereinfacht werden und sich am wirtschaftlichen Bedarf orientieren.

Mehr Menschen aus Drittstaaten

Seit Anfang des laufenden Jahrzehnts sind die Zuwanderungszahlen rapide angestiegen. Im Jahr 2015 verzeichneten die Statistiker ein Wanderungsplus von mehr als einer Million Menschen. Während zunächst vor allem EU-Bürger aus Polen, Rumänien und Bulgarien sowie aus Südeuropa nach Deutschland kamen, waren es in den letzten Jahren vorrangig Schutzsuchende aus Drittstaaten.

 

Zwar hat es der Begriff „Obergrenze“ nicht in den Koalitionsvertrag geschafft, die vereinbarte Spanne zeigt aber, dass Union und SPD die Zuwanderung begrenzen möchten. Sie verweisen dabei im Koalitionsvertrag auf die Erfahrungen der letzten 20 Jahre – der durchschnittliche Wanderungssaldo lag in diesem Zeitraum bei rund 230.000 im Jahr. Dieser liegt jedoch deutlich unter der Zuwanderung der jüngeren Vergangenheit und ist vor dem Hintergrund der aktuellen Krisen- und Flüchtlingssituation wenig aussagekräftig. Dass sich der Wanderungssaldo künftig im vereinbarten Zielkorridor einpendelt, bleibt daher äußerst fraglich.


Ländlicher Raum

Wie ein roter Faden zieht sich das Ziel von Union und SPD durch den Koalitionsvertrag, gleichwertige Lebensverhältnisse schaffen zu wollen. Dies ist wenig verwunderlich, betrifft dieses Vorhaben doch eine Vielzahl an Themen: Wirtschaft, Wohnen, Gesundheit und Pflege, Bildung und Kultur, Mobilität und letztlich auch die Digitalisierung. Insbesondere für flächendeckende Glasfasernetze will die künftige Regierung viel Geld investieren – rund zehn bis zwölf Milliarden Euro. Bis Mitte 2019 soll zudem eine Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ Vorschläge zur Daseinsvorsorge und „gezielter Strukturverstärkung“ erarbeiten. Zusätzlich zu den vereinbarten Maßnahmen soll ein Heimatministerium innerhalb des Innenministeriums geschaffen werden, das sich um strukturschwache Kommunen kümmern soll.

Dass künftig auch Bewohner entlegener Regionen einen schnellen Zugang zum Internet erhalten, ist längst überfällig. Der Anschluss an die digitale Autobahn sollte heute so selbstverständlich sein, wie der Anschluss ans Wasser- oder Stromnetz. Allerdings dürfte auch ein stärkeres Engagement des Bundes in der Fläche oder ein zusätzliches Heimatministerium viele der abgelegenen Regionen nicht zurück auf den demografischen und wirtschaftlichen Wachstumspfad führen. Der Bevölkerungsrückgang in diesen Gebieten ist eine Folge des Strukturwandels und ein solcher lässt sich prinzipiell nicht aufhalten, sondern allenfalls mit viel Geld verzögern. Die zusätzlichen finanziellen Mittel sollten daher in die Suche nach neuen Versorgungslösungen fließen, die gemeinsam mit den Menschen vor Ort erarbeitet werden. Denn auch ein Schrumpfen muss organisiert sein.


Quellen

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2017). Rentenversicherungsbericht 2017. Berlin.
Bundesministerium der Finanzen (2017). Der vierte Tragfähigkeitsbericht des BMF. Berlin.
Bundesministerium der Finanzen (2017). Finanzbericht 2018. Berlin.
CDU, CSU und SPD (2018). Ein neuer Aufbruch. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. Berlin.
Kochskämper, S. (2018). Neue Haltelinien in der Rentenversicherung – und was dann? IW-Report 4/2018, Institut der deutschen Wirtschaft. Köln.
Statistisches Bundesamt (2017). Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Fachserie 1, Reihe 1.2. Gesammelte Ausgaben seit 2004. Wiesbaden.