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Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung: Mehrausgaben – ODA nicht?

Mehrausgaben – ODA nicht?

Deutschland gibt seit ein paar Jahren deutlich mehr Geld für die Öffentliche Entwicklungshilfe (Official Development Assistance — ODA) aus. Im Vergleich zu 2012 haben sich die Entwicklungsgelder von rund 10 Milliarden auf fast 22 Milliarden Euro im Jahr 2018 mehr als verdoppelt. Dadurch konnte 2016 sogar erstmals die Verpflichtung, mindestens 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für die Entwicklungszusammenarbeit aufzuwenden, eingehalten werden. Dieses Versprechen seitens der Geberländer wurde bereits 1970 in einer Resolution der Vereinten Nationen festgehalten und im aktuellen Koalitionsvertrag erneut bekräftigt. Die Bundesregierung feierte es als Erfolg, dass die 0,7-Prozent-Marke 2016 geknackt wurde, denn dieses Ziel erreichen sonst nur die skandinavischen Länder und die Niederlande. Dahinter steckt allerdings keine entwicklungspolitische Strategie — vielmehr ist ein Buchhaltungstrick verantwortlich, den die Bundesregierung bei den ODA-Zahlen anwendet.

Seit 2015 rechnet der Staat große Teile der inländischen Ausgaben für Geflüchtete, die nicht aus einem sicheren Herkunftsland kommen, als Mittel der Öffentlichen Entwicklungshilfe an. Integrations- und Sprachkurse, die für Geflüchtete von staatlichen Stellen angeboten werden, zählen beispielsweise zum ODA-Budget. Fast ein Viertel der Entwicklungsgelder wurden 2016 und 2017 so für Geflüchtete in Deutschland ausgegeben. Das erklärt, wieso die Ausgaben von rund 16 Milliarden Euro in 2015 sprunghaft auf über 22 Milliarden Euro in 2016 angestiegen sind. Der Entwicklungsetat ist direkt abhängig von der Zahl an Geflüchteten, die nach Deutschland kommen: Nur durch die sogenannte „Flüchtlingskrise“ und die damit verbundenen Kosten konnte die 0,7-Prozent-Marke erreicht werden. Inzwischen sind die Mittel wieder leicht gesunken und das Ziel wird nicht mehr erreicht.


Entwicklungshilfe für Deutschland
Seit 2015 rechnet die Bundesregierung große Teile der inländischen Ausgaben für Geflüchtete der Öffentlichen Entwicklungshilfe zu. Nachdem 2015 besonders viele Menschen nach Deutschland kamen, machten die Flüchtlingskosten in den beiden darauffolgenden Jahren mit über 5 Milliarden Euro fast ein Viertel des ODA-Budgets aus. Seitdem wurden allerdings Maßnahmen wie eine Obergrenze und das EU-Türkei-Abkommen getroffen, um den Zuzug von Geflüchteten zu reduzieren. Im Jahr 2018 sanken die Mittel demnach auf rund 3,5 Milliarden Euro und auch für die nächsten Jahre ist von einem weiteren Rückgang auszugehen.

 

Rechnet man die Flüchtlingskosten aus der ODA heraus, liegt Deutschland klar unter der internationalen Vereinbarung. Von 2016 bis 2018 machten die Entwicklungsgelder ohne Flüchtlingskosten, trotz steigender Tendenz, nur rund 0,5 Prozent des Bruttonationaleinkommens aus. Weitere 6 Milliarden Euro wären geschätzt jährlich nötig, um auch ohne inländische Ausgaben die 0,7-Prozent-Marke zu erreichen. Außerdem kritisieren Entwicklungsorganisationen wie Oxfam und VENRO, dass die Ausgaben zweckfremd und überhaupt nicht „entwicklungsrelevant“ seien. Statt Entwicklungsländer zu unterstützen, die noch immer die meisten Geflüchteten aufnehmen, würde die Bundesrepublik durch den Buchhaltertrick zum Empfänger eigener Entwicklungshilfe. Zudem fehlt das Geld im globalen Süden bei der Bekämpfung von Fluchtursachen, welche eigentlich durch Öffentliche Entwicklungshilfe unterstützt werden sollte.



Ausgabenlücke
Nach der Anrechnung von Flüchtlingskosten stieg das deutsche Entwicklungshilfebudget sprunghaft an. Von 12,5 Milliarden Euro im Jahr 2014 über rund 16 Milliarden Euro im Jahr 2015 erreichten die Ausgaben 2016 mit über 22 Milliarden Euro den höchsten Stand in der Geschichte der Bundesrepublik. Seitdem gehen die Entwicklungsgelder durch eine Abnahme neuankommender Geflüchteter leicht zurück und das 0,7-Prozent-Ziel wird nicht mehr erreicht. Es gibt aber auch eine gute Nachricht: Die ODA-Mittel ohne Flüchtlingskosten stiegen bis 2018 kontinuierlich an.

 

Dabei verläuft die Anrechnung von Flüchtlingskosten nach OECD-Regeln. Laut eines Beschlusses des Entwicklungshilfe Komitees der OECD dürfen Geberländer die Kosten für Flüchtlingshilfe für bis zu zwölf Monate nach Ankunft als Entwicklungshilfe verbuchen. In diesen Rahmen fallen Leistungen wie Unterkunft, Verpflegung, Bildung und die bereits erwähnten Integrations- und Sprachkurse, nicht aber Rückführungen oder Grenzkontrollen. Neben Deutschland verfahren auch eine Vielzahl anderer OECD-Staaten wie Schweden oder die Niederlande so. Allerdings sind sich die Geberländer untereinander uneinig, ob und in welchem Rahmen diese Anrechnung geschehen soll. Auch nach den vom Entwicklungshilfe Komitee im Oktober 2017 verabschiedeten Interpretationsrichtlinien zur Angleichung finden sich in der Praxis somit inkonsistente und intransparente Verfahrensweisen unter den OECD-Mitgliedern.

 

Entwicklungspolitische Maßnahme bei Rückkehr?

Als Argument für die Anrechnung führen Staaten an, dass die Unterstützung von Geflüchteten auch in Geberländern ein humanitäres Anliegen sei und damit unter die ODA falle. Anders gesagt stelle dies eine Entlastung der Herkunftsländer dar, die sich sonst um die Geflüchteten kümmern müssten. Es sei demnach gleich, ob die Unterstützung für Geflüchtete im Her- oder Ankunftsland gezahlt werde. Zudem könnten die typischen Inhalte von Integrationskursen – etwa die Vermittlung von Prinzipien wie Rechtsstaatlichkeit, Gleichberechtigung oder Religionsfreiheit – der persönlichen Entwicklung dienen und somit von Nutzen sein, wenn die Menschen wieder in ihre Herkunftsländer zurückkehren.

Inkonsequenterweise folgt die Bundesregierung dieser Argumentationslinie zwar bei der Budgetierung, nicht jedoch beim Zugang zu Integrationskursen. Denn die Kurse dürfen keineswegs alle Asylsuchenden von Anfang an belegen, sondern sie stehen als „Integrationsmaßnahme“ per Definition nur jenen Geflüchteten zu, die in Deutschland bleiben werden und sich folglich in die hiesige Gesellschaft einfügen sollen. Das Berlin-Institut hat in seinem kürzlich erschienenen Discussion Paper „Von individuellen und institutionellen Hürden“ darauf hingewiesen, dass es durchaus sinnvoll sein kann, Maßnahmen für Geflüchtete auch als Entwicklungszusammenarbeit zu verstehen.

Allerdings sollte dies nicht auf Kosten von Entwicklungszusammenarbeit für Herkunftsländer geschehen. Buchhaltungstricks wie die Anrechnung von Entwicklungsgeldern innerhalb Zufluchtsländern helfen langfristig nicht, das 0,7-Prozent-Ziel der Vereinten Nationen zu erreichen, vor allem nachdem die Bundesregierung angekündigt hat, die ODA künftig wieder zu kürzen. Besonders fragwürdig und widersprüchlich ist diese Herangehensweise bei einer Regierung, die sonst regelmäßig die Bekämpfung von Fluchtursachen propagiert.

Das genannte Discussion Paper ist Teil des Projekts „Zuwanderer von morgen“, gefördert durch die Stiftung Mercator.



Quellen
OECD (2017). DAC High Level Communiqué: 31 October 2017. Paris.  (27.06.19).
OECD (2019). QWIDS. Query Wizard for International Development Statistics. Paris. (27.06.19).
Oxfam (2017). 0,7-Prozent für Entwicklungshilfe ist mehr Schein als Sein. Berlin. (27.06.19).
Verband Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen (2017). Die Entwicklung der deutschen ODA bis 2020. Was muss die Bundesregierung tun, um das 0,7-Prozent-Ziel zu erreichen? Berlin.