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Von Gabriele Vogt

 

Unser Online-Handbuch wurde zwischen 2008 und 2011 mit einer Förderung der Robert Bosch Stiftung verfasst. Dieser Artikel spiegelt den Stand von 2008 wider.

Japans Zuwanderungspolitik ist aktuell geprägt vom rasant fortschreitenden demografischen Wandel des Landes. Die Alterung und das Schrumpfen vor allem der Erwerbsbevölkerung haben eine Entwicklung angestoßen, die weder die wirtschaftliche Hochwachstumsphase der Nachkriegszeit noch die Wirtschaftsblase der späten 1980er hervorbrachten. Sie haben das Thema Arbeitsmigration als ernst zu nehmende Option auf die politische Tagesordnung gebracht. Zwei zentrale Fragestellungen prägen den aktuellen Diskurs: Erstens, soll Arbeitsmigration auch den nicht Hochqualifizierten ermöglicht werden? Zweitens, soll den Zuwanderern eine Langzeitperspektive in Japan eröffnet werden? Kurzum befassen sich die beiden Fragestellungen also mit dem Grundgedanken, ob die Richtlinien der japanischen Zuwanderungspolitik an die aktuelle Realität angepasst werden soll.


Im Zentrum dieses Diskurses steht der Pflegesektor. Wie in keinem anderen Sektor werden hier bereits heute die ökonomischen Auswirkungen des demografischen Wandels in Japan spürbar. Dies hängt mit zwei Faktoren zusammen: der wachsenden Zahl derer, die Pflege in Anspruch nehmen und der sinkenden Zahl derer in Pflegeberufen. Je älter eine Bevölkerung wird, desto mehr Pflege wird benötigt. Das japanische Gesundheitsministerium errechnete, dass das individuelle Risiko, pflegebedürftig zu werden, alleine in der Dekade zwischen dem 66. und 75. Lebensjahr um das Fünfzehnfache von 3,8 Prozent auf 24,1 Prozent steigt. Dazu kommt, dass seit der Einführung der Pflegeversicherung in Japan die Zahl derer zunimmt, die eine institutionelle Pflege der Betreuung innerhalb der Familie vorziehen (Campbell 2008; Yashiro 2008).

Doch wer wird die professionelle Pflege dieser wachsenden Zahl an Alten übernehmen? Schon heute leidet Japans Pflegesektor unter Personalmangel. Es gibt doppelt so viele offene Stellen wie Bewerber. Immer weniger Berufsanfänger entscheiden sich für eine Laufbahn im Pflegesektor, denn die Arbeit dort ist physisch wie psychisch anstrengend; dazu kommen ungeregelte Arbeitszeiten und ein relativ geringes gesellschaftliches Ansehen der Berufe. All dies sind Faktoren, die nicht nur Berufsanfänger abschrecken, sondern auch zu einer sehr hohen Rate von Berufswechslern führen. So ist zum Beispiel gerade einmal ein Viertel der japanischen Krankenpfleger 45 Jahre oder älter; mehrere Hunderttausend ausgebildete Pflegekräfte arbeiten inzwischen in anderen Berufen (MHLW 2006).

Dass nun Arbeitskräfte aus dem Ausland den Mangel an inländischem Pflegepersonal kompensieren sollen, lässt Rückschlüsse zu auf den direkten Zusammenhang von demografischer Entwicklung und Zuwanderungspolitik. Über bilaterale Wirtschaftsabkommen mit den Philippinen (2006; noch nicht ratifiziert) und Indonesien (2007) öffnete Japan seinen nationalen Arbeitsmarkt ein Stück weit der internationalen Migration. In beiden Verträgen ist die Möglichkeit der Arbeitsmigration von Kranken- und Altenpflegern nach Japan festgeschrieben: bis zu 1.000 Personen pro Jahr und pro Nation. Nach spätestens vier Jahren müssen sich die Pfleger der staatlichen Pflegeprüfung – in japanischer Sprache – stellen. Wer besteht, darf weiterhin in Japan arbeiten: Für indonesische Pfleger gilt dann eine unbeschränkte, für philippinische eine mehrmals verlängerbare jedoch zeitlich befristete Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis. Wer nicht besteht, muss ausreisen.

Die ersten Jahre des Aufenthalts in Japan verbringen Arbeitsmigranten und ihre Arbeitgeber demnach ohne eine klar definierte Zukunftsperspektive. Beide Seiten investieren zeitliche und finanzielle Ressourcen in die Ausbildung und den Spracherwerb der Pfleger; ob sich diese Investitionen langfristig auszahlen werden, entscheidet sich im Ergebnis der standardisierten Pflegeprüfung, die auch von den japanischen Bewerbern – die mit keinen Sprachbarriere zu kämpfen haben – lediglich 50 Prozent bestehen. Im internationalen Vergleich ist dieses System von Pflegemigration nach Japan unattraktiv. Das System ist eine Kompromisslösung zwischen den weit auseinander klaffenden Positionen verschiedener japanischer Ministerien: von der strikten Ablehnung des Abkommens durch das Justizministeriums bis zum Appell, nicht nur den Pflegesektor sondern auch die Bereiche Schiffbau und Landwirtschaft zu öffnen, vorgetragen vom Wirtschaftsministerium. Die gegenwärtige Form der Wirtschaftsabkommen wurde nachhaltig vom Arbeitsministerium geprägt, das sich unter dem Eindruck der gegen Arbeitsmigration agierenden japanischen Pflegerverbände dafür aussprach, der beruflichen Qualitätskontrolle in japanischer Sprache eine entscheidende Bedeutung beizumessen und damit eine große Hürde für Migrationswillige schuf. Die Verbände selbst plädieren für eine Verbesserung der allgemeinen Arbeitsbedingungen, so dass Pflegeberufe auch für japanische Arbeitnehmer wieder attraktiv werden (Vogt 2007).

Dass sich 2008, in der ersten Welle der Pflegemigration, weit weniger indonesische Kandidaten für die in Japan ausgeschriebenen Stellen beworben hatten, als im Kontingent der bilateralen Verträge vorgesehen, mag mit der risikoreichen Zukunftsperspektive für die Pflegemigranten zusammen hängen. Ebenso die noch ausstehende Ratifizierung des Vertrags in den Philippinen. Insbesondere von philippinischen Pflegeverbänden wird das bilaterale Wirtschaftsabkommen als Diskriminierung gegen die in der globalen Gesundheitsindustrie begehrten philippinischen Pflegekräfte verstanden. Nüchtern betrachtet stellt gerade für philippinische Pflegekräfte Japan unter dem gegebenen System von Arbeitsmigration keine attraktive Alternative zu einer Migration in andere traditionelle Zielländer von Pflegemigration dar. Gerade die USA und Kanada verfügen hier über dichte privatwirtschaftliche, öffentliche und transnationale Netzwerke zu den Ausbildungsstätten philippinischer Pfleger, die zur Risikominderung in internationalen Migrationsflüssen beitragen (Kingma 2006).

Die Seite der japanischen Arbeitgeber begeistert sich ebenfalls nur zögerlich für die Möglichkeit, offene Arbeitsplätze mit indonesischen oder philippinischen Pflegekräften zu füllen. Zahlreiche Umfragen wurden zu diesem Thema im Vorfeld der Implementierung des Wirtschaftsabkommens mit Indonesien durchgeführt. Sie alle zeichnen das gleiche Bild der Unentschlossenheit von Leitern japanischer Pflegeheime. Um auf den Pflegenotstand zu reagieren, könne man sich vorstellen, internationale Arbeitskräfte anzustellen, doch befürchte man Sprachprobleme und kulturelle Missverständnisse, so der allgemeine Tenor. Eine Umfrage des Kitakyushu Forum on Asian Women stieß darüber hinaus auf regionale Unterschiede: Während 57,6 Prozent der befragten Leiter von Pflegeheimen in Tokyo internationale Pflegemigration nach Japan befürworteten, sprachen sich nur 35,3 Prozent derer in Fukuoka, im äußersten Westen Japans dafür aus. 30,1 Prozent der Tokyoter Leiter sprachen sich kategorisch dagegen aus, indonesische Pflegekräfte anzustellen. In Fukuoka waren es 56,0 Prozent (Shinozaki 2007). Dies spiegelt die Konzentration von Menschen mit Migrationshintergrund in den Großstädten und Industrieregionen Japans wider; in anderen Regionen ist die Internationalisierung der japanischen Gesellschaft bislang kaum voran geschritten.

Pflegemigration wie Arbeitsmigration allgemein wird selbst von Wirtschaftsvertretern zurückhaltend begutachtet. Zu Recht, wie der Wirtschaftswissenschaftler Akihiko Matsutani (2006) meint. Für ihn ist Arbeitsmigration eine „Nonsolution“, eine Lösung, die keine ist, weil sie die grundlegenden demografischen Probleme – das Schrumpfen der Erwerbsbevölkerung und die Überalterung der Gesamtbevölkerung – lediglich zeitlich aufschiebt. Tochiaki Tachibanaki (2006), ebenfalls Wirtschaftswissenschaftler, warnt gar davor, dass der Zuzug internationaler Arbeitskräfte und der damit häufig verbundene Anstieg prekarisierter Arbeitsverhältnisse zur Herausbildung einer neuen Unterschicht und schließlich zu einer gesellschaftlichen Destabilisierung führen wird.

Ob sich derlei düstere Visionen bewahrheiten werden, ist jedoch auch bedingt von der konkreten Ausgestaltung von Migrationssystemen. Diese Ausgestaltung geht über Themen wie Aufenthaltsdauer und Arbeitsgenehmigung hinaus und beinhaltet vor allem auch das Konzept der ökonomischen, sozialen und politischen Integration von Zuzüglern. Gerade im Bereich Integration besteht in Japan noch großer Handlungsbedarf. Bislang lediglich ad hoc in den betroffenen Kommunen geregelt, war der Begriff Integration lange kein Thema der nationalen Politik. Erstmals wurde er im Jahr 2006 in einem politischen Dokument des Innenministeriums erwähnt. Das Ministerium griff ihn als politisches Ziel auf, das durch Maßnahmen zu multikultureller Koexistenz implementiert werden solle. Der Politikwissenschaftler Keizo Yamawaki, der Vorsitzende der Ministeriumskommission, die den Integrationsbericht vorlegte, plädiert für ein inklusiveres Modell von multikulturellem community building. Yamawaki (2006) betont, Integration bedeute nicht nur, dass die Migranten sich an die Kultur und Gepflogenheiten der aufnehmenden Gesellschaft anpassen, sondern auch, dass die Kultur der Migration erfahrenden Gesellschaft sich verändern wird. Ein gegenseitiges Aufeinanderzubewegen sei notwendig. Darüber, was Integration im politischen Japan beinhalten soll, besteht derzeit kein Konsens. Dieser wäre jedoch notwendig, um die Zuwanderungspolitik vorausschauend zu gestalten.

Lehren aus dem Beispiel Pflegemigration


Im August 2008 kamen insgesamt 208 indonesische Kranken- und Altenpfleger nach Japan, um in 98 Krankenhäusern und Pflegeheimen zu arbeiten. Die aktuelle Öffnung des japanischen Pflegesektors für internationale Arbeitsmigration ist zweifellos ein erster Schritt in eine neue Richtung. Erstmals wird Arbeitsmigranten die Vordertür – und nicht wie bislang zum Beispiel den Praktikanten und Nikkeijin – die Hintertür zum japanischen Arbeitsmarkt geöffnet. Das bilaterale Wirtschaftsabkommen mit Indonesien ermöglicht den Zuzug von Kranken- und Altenpflegern und bietet ihnen bei entsprechend nachgewiesener Qualifikation eine Daueraufenthaltserlaubnis. Damit ist die Abkehr von der Grundsätzen von Japans bisheriger Zuwanderungspolitik – ausschließlich Hochqualifizierte und ausschließlich temporäre Migration – wenngleich nicht besiegelt, so doch zumindest angedeutet. Japans Zuwanderungspolitik steht aktuell in einer Testphase. 


Der Nachweis der Qualifikation, das Bestehen der nationalen Pflegeprüfung in japanischer Sprache nach spätestens vier Jahren Aufenthalt in Japan, ist eine sehr hohe Hürde für die Pflegemigranten. In vier Jahren, wenn der erste Jahrgang indonesischer Pfleger sich dieser Prüfung stellen muss, wird sich zeigen, ob Pflegemigration unter den aktuellen Rahmenbedingungen ein zukunftsfähiges Modell ist. Sollte die "Pilotstudie" der Pflegemigration aus Indonesien positiv evaluiert werden, werden sicherlich neue sektorspezifische und nationenspezifische Migrationszuflüsse geöffnet werden. Sollten jedoch zum Beispiel nur wenige indonesische Pflegekräfte die geforderte Prüfung bestehen oder aber Integrationsprobleme am Arbeitsplatz es erschweren, den Beruf gemeinsam auszuüben, ist es durchaus denkbar, dass diese "Pilotstudie" ohne Nachfolgemodelle bleibt.

Pflegemigration nach Japan ist ein Beispiel für den großen Einfluss demografischer Entwicklungen auf Zuwanderungspolitik. Ein Politikfeld, das – belastet mit historischen und ideologischen Tabus – bislang allen globalen Trends von steigenden Migrationsbewegungen widerstand, gerät derzeit in Bewegung. Das Land sucht nach kohärenten Maßnahmen, die vor allem die ökonomischen Folgen eines durch demografische Veränderungen hervor gerufenen Schrumpfens der Erwerbsbevölkerung abfedern können.


Literatur / Links

 

Campbell, John Creighton (2008): Politics of Old-Age Policy-Making. In: Coulmas, Florian; Conrad, Harald; Schad-Seifert, Annette; Vogt, Gabriele (Hg.): The Demographic Challenge. A Handbook about Japan. Leiden/Boston: Brill, S. 653–665

Coulmas, Florian; Conrad, Harald; Schad-Seifert, Annette; Vogt, Gabriele (Hg., 2008): The Demographic Challenge. A Handbook about Japan. Leiden/Boston: Brill

Deutsches Institut für Japanstudien (DIJ), www.dijtokyo.org

Kingma, Mireille (2006): Nurses on the Move. Migration and the Global Health Care Economy. Ithaca/London: Cornell University Press

Matsutani, Akihiko (2006): Shrinking-Population Economics, Lessons from Japan. International House of Japan.

MHLW, Ministry of Health, Labour and Welfare (2006): Shogyo hokenshi, josanshi, kangoshi, jukangoshiso, nenreikaikyo, nenjibetsu. www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/eisei/06/dl/data_0006.pdf

MOJ, Ministry of Justice (2007): Immigration Control 2007. www.moj.go.jp/NYUKAN/nyukan68.html

MOJ, Ministry of Justice (2008): Heisei 19 nenmatsu genzai ni okeru gaikokujin torokusha tokei ni tsuite. www.moj.go.jp/PRESS/080601-1.pdf

NIPSSR, National Institute for Population and Social Security Research (2006): Population Statistics of Japan 2006. www.ipss.go.jp/p-info/e/PSJ2006.pdf

OECD, Organisation for Economic Co-Operation and Development (2007): International Migration Outlook. SOPEMI 2007 Edition. Paris: OECD Publications.

Sakanaka, Hidenori; Asakawa, Akihiro (2007): Imin kokka Nippon. Tokyo: Kajo

Shinozaki, Masami (2007): Opening the Door to Migrant Care Workers for the Elderly in Japan. What Can We Learn from the EU and East Asia? In: Asian Breeze, Nr. 51 (Oktober 2007), S. 5–6

Tachibanaki, Toshiaki (2006): Amerikagata fuan shakai de ii no ka. Tokyo: Asahi Shinbunsha.

UNPD, United Nations Population Division (2000): Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations? www.un.org/esa/population/publications/migration/migration.htm

Vogt, Gabriele (2007): Closed Doors, Open Doors, Doors Wide Shut? Migration Politics in Japan. In: Japan aktuell. Journal of Current Japanese Affairs, 5/2007, S. 3–30
Zum Download: www.dijtokyo.org/doc/20071001ja-Studie-Vogt.pdf

Yamawaki, Keizo; Yokohama shiritsu icho shogakko (2006): Tabunka kyosei no gakkozukuri. Tokyo Akashi Shoten

Yashiro, Naohiro (2008): The Silver Markets in Japan Through Regulatory Reform. In: Kohlbacher, Florian; Herstatt, Cornelius (Hg.): The Silver Market Phenomenon. Business Opportunities in an Era of Demographic Change. Heidelberg: Springer, S. 31–39

 

Stand: Oktober 2008

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