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Von Klaus Dingwerth

 

Erst seit Beginn der 1970er Jahre hat sich auf der globalen Ebene so etwas wie eine Weltumweltordnung herausgebildet. Diese umfasst so unterschiedliche Bereiche wie den Schutz der Erdatmosphäre, den Erhalt der Artenvielfalt, Meeres- und Gewässerschutz, Bodenschutz, den Umgang mit Schadstoffen, die Bekämpfung der Wüstenbildung oder die nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen. Mit der stetig zunehmenden Institutionalisierung der globalen Umweltpolitik wächst dabei auch die Komplexität dieser Weltumweltordnung.

Hintergrund und Geschichte

 

Während die ersten grenzüberschreitenden Artenschutzübereinkommen bereits Anfang des 20. Jahrhunderts verabschiedet wurden, kann vom Aufbau einer Weltumweltordnung erst seit den 1970er Jahren die Rede sein. Den Grundstein legte 1972 in Stockholm die vier Jahre zuvor von der Vollversammlung der Vereinten Nationen einberufene Weltumweltkonferenz. Die Konferenz thematisierte grenzüberschreitende Umweltprobleme erstmals im globalen Maßstab. Ihr wichtigstes Ergebnis bestand – neben der gesteigerten Prominenz der Umweltthematik auf der Tagesordnung der internationalen Politik – in der Einrichtung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP), das 1973 in Nairobi eröffnet wurde.

In den nachfolgenden Jahren wurden mit der Genfer Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (1979) und der Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht (1985), in Verbindung mit den 1987 abgeschlossenen Zusatzprotokollen von Helsinki und Montreal, erstmals weit reichende multilaterale Umweltabkommen verabschiedet, in denen sich die Regierungen verpflichteten, den Ausstoß bestimmter Schadstoffe zu verringern. In beiden Fällen spielten medienwirksame Bilder eine entscheidende Rolle. Während die Genfer Konvention die Emissionen von Schwefeldioxid und anderer Schadstoffe regulierte, um das "Waldsterben" in den Griff zu bekommen, richteten sich die Maßnahmen der Wiener Konvention und des Montrealer Protokolls gegen das Anfang der 1980er Jahre von britischen Wissenschaftlern entdeckte "Ozonloch" über der Antarktis.

Neben den wissenschaftlichen Entdeckungen spielten in den 1970er und 1980er Jahren auch die Berichte des Club of Rome ("Grenzen des Wachstums") und der Brundtland-Kommission ("Our Common Future") eine wichtige Rolle bei der Entwicklung eines globalen Umweltbewusstseins. Während der erste Bericht die Endlichkeit der Ressourcen vor Augen führte, prägte der Bericht der Brundtland-Kommission den Nachhaltigkeitsbegriff, der sich seinerseits zur Leitidee der Weltumweltordnung entwickelte.

Die Institutionalisierung der Weltumweltordnung schritt unterdessen weiter an. Im Schatten einer günstigen weltpolitisch Lage nach dem Ende des Kalten Krieges verabschiedete die Weltkonferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro mit der Klimarahmenkonvention, der Biodiversitätskonvention und der Agenda 21 weitere multilaterale Umweltabkommen. Gemeinsam mit den bestehenden Abkommen sollten sie das Grundgerüst einer zukünftigen Weltumweltpolitik darstellen. Der Euphorie zu Beginn der 1990er Jahre folgte spätestens nach dem Ausstieg der Vereinigten Staaten aus dem Kioto-Protokoll eine Welle der Ernüchterung. Diese hielt auch nach dem 2002 in Johannesburg abgehaltenen Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung (World Summit on Sustainable Development, WSSD) an. Da die Regierungen keine Einigung über verstärkte multilaterale Anstrengungen erzielen konnten, standen in Johannesburg alternative Instrumente wie die Kooperation von Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen im Vordergrund. Thematisch legte der Gipfel das Hauptaugenmerk zukünftiger Maßnahmen auf die fünf Bereiche Wasser, Energie, Gesundheit, Landwirtschaft und Artenvielfalt.

Trends und Tendenzen

 

In den vergangenen Jahren lassen sich im Bereich der globalen Umweltpolitik insbesondere vier Trends ausmachen:

Zum einen wird das Politikfeld von einer stetig wachsenden Akteurszahl bevölkert. Neben Staaten engagieren sich zunehmend auch Umweltverbände, Unternehmen und die Wissenschaft in der Ausarbeitung und Umsetzung grenzüberschreitender Umweltstandards. In der Folge entstehen neuartige globale Regelungsmechanismen. Dazu gehören gemeinsame Anstrengungen von Regierungen, Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Akteuren wie etwa im Fall der Weltstaudammkommission, der von der Internationalen Standardisierungsorganisation (ISO) verabschiedeten internationalen Standards für betriebliche Umweltmanagementsysteme (ISO 14000) oder der im Rahmen der Global Reporting Initiative verabschiedeten Standards für unternehmerische Nachhaltigkeitsberichterstattung. Auch die Kooperation von Unternehmen und NGOs, beispielsweise im Bereich der globalen Wald- (Forest Stewardship Council) und Fischereipolitik (Marine Stewardship Council) stehen für eine zunehmende Vielfalt an Regulierungsmechanismen in der globalen Umweltpolitik.

Zweitens lässt ein Trend hin zu marktbasierten umweltpolitischen Instrumente beobachten. Neben umweltpolitischen Ge- und Verboten, wie sie etwa in der Chemikalienregulierung weiterhin bestehen, treten somit zunehmend "weiche" Steuerungsformen wie grenzüberschreitende Ökolabels, die von privaten Zertifizierungsorganisationen überprüft werden, und die Möglichkeit zum Handel mit Emissionszertifikaten wie sie etwa im Kioto-Protokoll vorgesehen ist.

Drittens wird die Verschränkung der verschiedenen Handlungsebenen zunehmend zum Thema globaler Umweltpolitik. Während traditionelle multilaterale Abkommen auf der globalen Ebene verhandelt und später auf der nationalstaatlichen Ebene in Form von Gesetzen umgesetzt werden, zeigt die Umweltpolitikforschung, dass auch horizontale Mechanismen wie etwa die Diffusion umweltpolitischer Innovationen eine bedeutende Wirkung haben können. Zur grenzüberschreitenden Diffusion von Umweltpolitik tragen dabei nicht zuletzt zwischenstaatliche Organisationen wie die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und zahlreiche grenzüberschreitende Verwaltungsnetzwerke auf regionaler und globaler Ebene bei.

Viertens schließlich hat mit der Internationalisierung der Umweltpolitik und der wachsenden Reichweite der umweltpolitischen Regulierung die Wissensintensität der Umweltpolitik stark zugenommen. Entsprechend sind wissenschaftliche Institutionen und Berichte zunehmend zu zentralen Akteuren der globalen Umweltpolitik geworden. Auf der internationalen Ebene gilt dies etwa für die Berichte des 2007 mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichneten Klimarats der Vereinten Nationen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) oder für das von den Vereinten Nationen in Auftrag gegebene Millennium Ecosystem Assessment; auf der nationalen Ebene tragen etwa die Berichte des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung für Globale Umweltfragen (WBGU) oder das Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) dazu bei, zentrale umweltpolitische Themen auszuwählen (agenda-setting), ihnen eine bestimmte inhaltliche Auslegung zu geben (issue framing) und Ansätze zu ihrer Lösung zu entwickeln (policy formulation).

Gemeinsam tragen die genannten Trends zu einer wachsenden Komplexität und auch – zumindest teilweise – zu einer wachsenden Unübersichtlichkeit der Weltumweltordnung bei.

Probleme

 

In der globalen Umweltpolitik geht es letztlich um die Bereitstellung öffentlicher Güter und um den Erhalt von Gemeinschaftsgütern. Da es auf der globalen Ebene keine wirksamen zentralstaatlichen Regulierungsinstanzen gibt, hat die globale Umweltpolitik traditionell mit dem Allmende-Problem und dem Problem des Trittbrettfahrens zu kämpfen. Um diese Schwierigkeiten – und insbesondere die Finanzierung einer globalen Umweltpolitik – in den Griff zu bekommen, werden in jüngerer Zeit verstärkt Vorschläge über Nutzungsentgelte auf Gemeinschaftsgüter diskutiert. Neben den genannten Problemen sieht sich das Politikfeld drei weiteren bereichsspezifischen Schwierigkeiten gegenüber:

Zum einen wird häufig kritisiert, dass es zwar eine Vielzahl an Institutionen und Regelungen im Bereich der grenzüberschreitenden Umweltkooperation gebe, dass diesen jedoch ein gemeinsames Dach fehle. Weil sich internationale Umweltregime in vielen Bereichen überschneiden, ohne dass diese Überschneidungen ausreichend koordiniert würden, wurde in jüngerer Zeit verstärkt der Ruf nach einer Weltumweltorganisation bzw. nach einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung laut. Vorschläge für die Errichtung einer solchen Organisation werden von einigen nationalen Regierungen – u.a. der deutschen und französischen – unterstützt. Sie sind zumindest bislang jedoch in der internationalen Gemeinschaft nicht konsensfähig.

Als zweites Problem tritt der Nord-Süd-Gegensatz in der globalen Umweltpolitik deutlich zu Tage. Während die Industrieländer der Nordhalbkugel zahlreiche Umweltprobleme verursachen, machen die Wirkungen vor allem den Entwicklungsländern im Süden zu schaffen. So entfällt im Bereich des Klimawandels der größte Teil der Kohlendioxid-Emissionen auf die Industrieländer. Gleichzeitig haben diese aufgrund ihrer materiellen Ressourcen und ihres technologischen Fortschritts weitaus bessere Möglichkeiten, sich den zu erwartenden Folgen zu entziehen oder anzupassen, während den Entwicklungsländern entsprechende Kapazitäten fehlen. Nicht zuletzt aufgrund dieser Rollenverteilungen kommen Verhandlungen zur internationalen Klimapolitik seit einigen Jahren nur äußerst schleppend voran.

Drittens schließlich muss sich die globale Umweltpolitik in vielen Bereichen dem Problem stellen, dass die Folgen menschlichen Handelns für die Umwelt nur ungenau vorherzusagen sind. Das in der Rio-Deklaration festgeschriebene Vorsorgeprinzip verlangt hier, dass Maßnahmen bereits dann ergriffen werden, wenn wissenschaftlich nicht mehr ausgeschlossen werden kann, dass ein Unterlassen zu Schäden für Mensch und Umwelt führen könnte. Auch dieses Prinzip und seine konkreten politischen Implikationen sind international jedoch keineswegs unumstritten, wie sich unter anderem am Beispiel internationaler Streitigkeiten über den Handel mit gentechnisch modifizierten Organismen und hormonbehandeltem Fleisch zeigt.

Globale Umweltpolitik und Bevölkerungsfragen

 

Die Verbindungen zwischen der globalen Umweltpolitik und der Bevölkerungsthematik sind ebenso vielfältig wie die globale Umweltpolitik selbst. Während die Bevölkerungszunahme im globalen Maßstab die Nachfrage insbesondere nach Wasser und Land erhöht, stellt der Klimawandel vor allem regional einen weiteren Stressfaktor im Hinblick auf das Angebot an Wasser und Land dar (vgl. die Beiträge zu "Klimapolitik" und "Desertifikation"). Ob und inwieweit die Verschärfung bestimmter Umweltprobleme wie der Degradation landwirtschaftlich genutzter Böden und der Verknappung qualitativ hochwertiger Süßwasservorräte zu einer Zunahme sogenannter Umweltkonflikte führen, ist eine viel diskutierte Frage. Empirisch beobachtbar ist zumindest das an der Schnittstelle von Ressourcenknappheit/Degradation und Bevölkerungsdruck anzusiedelnde Phänomen der Umweltmigration. Diese tritt u.a. als Landflucht auf und kann das lokale Konfliktpotenzial erhöhen. Insgesamt bleiben jedoch gerade die natürlichen und sozialen Zusammenhänge zwischen verschiedenen Umweltproblemen unzureichend erforscht. Entsprechend bleibt die faktische Integration von Lösungsansätzen trotz starker Bemühungen in diese Richtung – man vergleiche etwa den Diskurs um ein "Integriertes Wasserressourcen-Management" – weiter hinter den umweltpolitischen Erwartungen zurück.

Literatur / Links

 

Biermann, Frank 1998: Weltumweltpolitik zwischen Nord und Süd. Die neue Verhandlungsmacht der Entwicklungsländer, Baden-Baden: Nomos.

Biermann, Frank und Steffen Bauer (Hrsg.) 2005: A World Environment Organization: Solution or Threat for Effective International Environmental Governance? Aldershot, UK: Ashgate.

Chasek, Pamela, David L. Downie und Janet Welsh Brown 2006: Handbuch Globale Umweltpolitik. Berlin: Parthas.

Haas, Peter M. und James G. Speth 2006: Global Environmental Governance, Washington, DC: Island Press.

WBGU (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen) 2001: Welt im Wandel. Neue Strukturen globaler Umweltpolitik, Berlin: Springer.

World Commission on Environment and Development 1987: Our Common Future, Oxford: Oxford University Press.

Agenda 21: www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/index.htm

Biodiversitätskonvention: www.biodiv.org

Forest Stewardship Council (FSC): www.fsc.org

Genfer Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung: www.unece.org/env/lrtap/

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC): www.ipcc.ch

International Institute for Sustainable Development (IISD): www.iisd.ca

Internationale Standardisierungsorganisation (ISO): www.iso.org

Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen: www.unfccc.int

Marine Stewardship Council (MSC): www.msc.org

Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU): www.umweltrat.de

Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP): www.unep.org

UN Commission on Sustainable Development (CSD): www.un.org/esa/sustdev/csd/csd.htm

Weltstaudammkommission (World Commission on Dams): www.dams.org

Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht: www.unep.org/ozone/vienna.shtml

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderrungen (WBGU): www.wbgu.de

World Resources Institute (WRI): www.wri.org

World Summit on Sustainable Development (WSSD): www.johannesburgsummit.org

 

Stand: April 2008

Artikel als PDF

 

 

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