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von Tilman Altenburg und Wilfried Lütkenhorst

Der Begriff der Industrialisierung erscheint hierzulande aus der Zeit gefallen. Immerhin liegt die Ära, als Maschinen und Fabrikhallen die Arbeitswelt zu beherrschen begannen, über zwei Jahrhunderte zurück. In den Entwicklungsländern, also den 84 Staaten weltweit, die in die Weltbank-Kategorien der Länder mit niedrigem und unterem-mittleren Einkommen fallen, ist das anders. Sie sind noch überwiegend von kleinbäuerlicher Landwirtschaft geprägt und dort bedeutet Industrialisierung auch Entwicklungsfortschritte. Denn sie schafft vor allem eines: Arbeitsplätze und damit Einkommensmöglichkeiten für die wachsende Zahl an Menschen, die auf den Arbeitsmarkt drängen.

Die Erfahrung aus den Ländern, die heute wirtschaftlich erfolgreich sind, zeigt: Ihre Entwicklung wurde stets von einem wirtschaftlichen Strukturwandel begleitet, bei dem die Landwirtschaft als Hauptarbeitgeber an Bedeutung verlor und gleichzeitig eine Vielzahl produktiverer Arbeitsplätze in der Industrie entstand. Dieser strukturelle Wandel hat in Europa, Amerika und zuletzt in Asien den Weg zu mehr Wachstum und einen ursprünglich unvorstellbaren Wohlstand bereitet. Wie aber kann diese Entwicklung in den ärmsten Ländern der Welt wiederholt und ein erfolgreicher Industrialisierungsprozess in Gang gebracht werden? Welche Rahmenbedingungen müssen dafür geschaffen werden und welche Rolle sollte der Staat dabei übernehmen?

Diesen Fragen widmen sich der Wirtschaftsgeograf Tilman Altenburg und der Ökonom Wilfried Lütkenhorst vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in ihrem Buch „Industrial Policy in Developing Countries – Failing Markets, Weak States“. Dieses trifft dabei einen Nerv in der Entwicklungsdebatte. Denn in den Ländern, in denen es zu den drängendsten Aufgaben gehört, formale Arbeitsplätze und Einkommensmöglichkeiten zu schaffen, sind die Herausforderungen, die dazu bewältigt werden müssen, am größten. Das Buch zeigt dabei auf, mit welchen Hürden Politik, Wirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit zu rechnen haben, wenn sie dem Industriesektor auf die Beine helfen wollen, und welche Möglichkeiten es gibt, diese zu überwinden.

Zunächst widmen sich die Autoren jedoch einer Grundsatzdiskussion, die nicht nur für Entwicklungsländer von Relevanz ist: Nämlich der Frage, ob und wie der Staat in Wirtschaft und Marktgeschehen eingreifen soll und was eine staatliche Industriepolitik leisten sollte. Laut Altenburg und Lütkenhorst müssen Staatslenker nicht nur dort eingreifen, wo der freie Markt versagt, sondern auch dafür zu sorgen, dass möglichst viele Menschen von dem strukturellen Wandel und dem damit verbundenen wirtschaftlichen Wachstum profitieren. Gleichzeitig sollte dabei niemand zu Schaden kommen. Das gilt auch für die Umwelt, weshalb eine gute Industriepolitik auch den Ansprüchen der Nachhaltigkeit gerecht werden muss.

Aus dieser theoretischen Diskussion leiten die Autoren einige „Prinzipien einer klugen Industriepolitik“ ab. Damit sind sie zwar noch nicht bei den Ländern angekommen, um die es in dem Buch gehen soll – namentlich die am unteren Ende der Einkommensleiter. Aber die Leser bekommen hier schon einmal grundlegende Handlungsoptionen und Ideen an die Hand, wie eine gelungene Industriepolitik aussehen kann.

Der Frage, welche Probleme wenig entwickelte Länder bei der Gestaltung einer Industriepolitik zu bewältigen haben, rückt erst in der zweiten Hälfte des Buches in den Vordergrund. Diese reichen von mangelnden Finanz- und Verwaltungskapazitäten des Staatsapparats, schlechter Regierungsführung, geringer Produktivität und mangelnder Wettbewerbsfähigkeit bis hin zur anhaltenden Dominanz asiatischer Länder als „Werkbanken der Welt“, die den Entwicklungsländern vor allem in Afrika einen Aufholprozess erschwert. Etwas kurz kommt dabei die Frage, was die zunehmende Digitalisierung und Automatisierung für einen Industrialisierungsprozess in wenig entwickelten Staaten bedeutet. Schließlich könnten Roboter und andere technische Innovationen in Zukunft gering qualifizierten Arbeitskräften im verarbeitenden Gewerbe die Arbeit abnehmen – vom Nähen und Bedrucken von Textilien bis zum Zusammenschrauben von Handys und Computern. In diesem Fall müssten Entwicklungsländer einen neuen Weg zu mehr Wachstum und Wohlstand finden, als ihn andere Weltregionen vor ihnen beschritten haben. Wie dieser Weg aussehen könnte, ist bislang allerdings völlig unklar.

Welche industriepolitischen Ansätze es in einigen Entwicklungsländern bereits gibt und wie erfolgreich diese sind (oder auch nicht), zeigen Altenburg und Lütkenhorst anhand der fünf Länderbeispiele Äthiopien, Mosambik, Namibia, Tunesien und Vietnam. Dabei wird deutlich, dass gute Voraussetzungen – wie etwa eine vergleichsweise gute Regierungsführung, Verwaltung und Infrastruktur in Namibia – noch keine Erfolgsgarantie sind. Umgekehrt können auch die ärmsten Staaten Fortschritte in Sachen Industrialisierung machen, wenn die Verantwortlichen an den richtigen Stellschrauben drehen. So ist es etwa Äthiopien gelungen erfolgreich in die Schnittblumenindustrie einzusteigen: Regierung und Privatsektor haben hier gemeinsam einen Weg gefunden den komparativen Vorteil, den große Landflächen, niedrige Arbeitslöhne und ein günstiges Klima für den Industriezweig bedeuten, vor Ort bestmöglich zu nutzen. Heute ist das Land am Horn von Afrika nach Kenia der zweitgrößte Exporteur von Schnittblumen auf dem Kontinent.

Nach der Analyse dieser sehr unterschiedlichen Länder kommen die Autoren zu dem Schluss, dass es kein allgemeingültiges Rezept dafür gibt, wie Entwicklungsländern der Weg zur Industrialisierung zu bereiten ist. In Sachen Industriepolitik gilt für sie – wie auch schon zuvor in den heutigen Industriestaaten und Schwellenländern – das Prinzip von „trial and error“, also von Ausprobieren und Anpassen, wenn sich eine Strategie oder Maßnahme als Irrtum herausstellt. An dieser Stelle könnten sich die Leser fragen, inwiefern die vorangegangenen rund 180 Seiten nötig waren, um zu dieser – recht naheliegenden – Einsicht zu kommen. Doch die Autoren entschädigen mit einer zusammenfassenden Liste von Handlungsempfehlungen, die zumindest dabei helfen können, die jeweils passende industriepolitische Strategie für wenig entwickelte Länder zu finden. Zusammen mit den aufschlussreichen Länderbeispielen machen diese Ratschläge das Buch von Altenburg und Lütkenhorst zu einer nützlichen Lektüre für all jene, die schwierige Entscheidungen treffen müssen, um ihr Land (oder das in dem sie tätig sind) auf einen Industrialisierungspfad zu bringen.

 

Rezension von Alisa Kaps, Nachdruck unter Quellenangabe (Alisa Kaps / Berlin-Institut) erlaubt.



Altenburg, Tilmann, Lütkenhorst, Wilfried (2015): Industrial Policy in Developing Countries. Failing Markets, Weak States. Cheltenham: Edward Elger Publishing; 215 Seiten, £20.00.